这样，也出现了前述《辞海》中的问题，将决议与决定做了同义循环解释，即决议就是一种决定。

101有学者讨论了美国穷尽救济原则的穷尽问题和例外情形。2 文革后重新从零起步的中国行政法,之所以能在较短时间内取得引人瞩目的成就,很大程度上起因于我国社会变迁对行政不断提出的需求,域外业已成熟的行政法制度、学说及经验成为我国行政法和行政法学不断发展的重要源流。

进入专题： 比较行政法 比较法 。41参见展鹏贺:《德国公法上信赖保护规范基础的变迁——基于法教义学的视角》,《法学评论》2018年第3期。……针对这种情况,需要尽快实行处方药和非处方药分类管理制度。83参见苏宇:《走向理由之治:行政说明理由制度之透视》,北京:中国法制出版社,2019年。27参见陈清秀:《比较法之功能及其与行政法之关系》,《月旦法学》2016年第6期。

99参见张福广:《德国行政判断余地的司法审查》,《行政法学研究》2017年第1期;何源:《德国法上的行政裁量与不确定性法律概念》,《国外社会科学前沿》2019年第11期。法律条文是法官推理过程中形式上的大前提,但实质上使其做出个案结果的,是被继受的外国行政法理论。比如，全国人大批准设立省级行政建置，就是依据宪法规定行使的职权，设立海事法院等专门法院就是实施法院组织法的事项，即使对调整计划生育政策作出的决议，所解决的也是与宪法和计划生育法密切相关的法律问题。

比如，经会议通过的，应当叫决议，而对决定，就没有明确要求由会议作出。比如，前述若干规定、补充规定、法律解释、决议、办法、方案等文件，均被法工委收入历年的法律汇编中，成为法律的一部分。3.国务院部门的设置与撤销，由谁作出决议、决定，不甚清楚。为什么不把决议列入行政机关的公文形式？是否因为决议与决定在适用的范围上有难以区分的原因？是否因为决议更多地适用于会议，而行政机关又实行首长负责制，因而应当由首长个人而非由会议决定重要事项？ 而在党的机关如何处理公文方面，1996年，中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》，将决议、决定均定为党的机关的公文种类。

需要引起注意的是，如果没有依据或者依据的法理不充分，常委会的这类决定有没有陷于随意性的可能？ 2.常委会能否通过作出决定的方式，对平行的一府一委两院的整体性职权进行调整？由常委会作出决定，调整国务院内部组织的职权，包括最高人民法院、最高人民检察院职权的分支，从体制上看，大体是不存在问题的。这一时期（也是到目前为止）有两本工具书对人大及其常委会决议、决定的解释值得注意。

而根据这个决定，常委会很快就通过了香港特别行政区维护国家安全法，也就是说，根据全国人大的决定，常委会制定了一部法律，决定成了法律制定的根据。（一）有关工具书和公文处理规范中的问题 20世纪90年代，由夏征农主编的《辞海》是迄今为止很权威的工具书。有的是带有法律询问答复性质的，如1955年、1956年通过的关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人民代表问题的决定，关于地方各级法院院长、检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定，关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定。这方面的问题需要进一步研究。

宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律，在对法的位阶和立法监督等问题作出规定时，都有一个明确的内容，即行政法规、地方性法规不得与宪法、法律相抵触，设区的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。而1989年常委会作出的关于制止动乱和平息反革命暴乱的决议，这份文件称决议而非决定，就是恰当的。为什么要做这样的修改？王汉斌在1995年修改选举法和地方组织法座谈会上解释说，目的是为了简化较大市法规的批准程序，加快审批进度，省里只考虑是否与宪法、法律、法规相抵触内容好不好，对不对，应该由较大的市自己负责。总体上看，下列事项一般以作出决定为宜：（1）凡宪法法律规定应当行使决定权的事项，均以作出决定为宜，对此前面已有述及。

这两个决议都是政策性的。如果这些都可以归入决议、决定一类的话，那么，如何看待这种一次性的有效期？ 3.能否认为决议、决定的效力就低于法律？这也难以一概而论。

3.决议、决定本身的复杂性。沈春耀在决定（草案）的说明中还强调了时间上的必要性：通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要。

主要有两个症结：（1）作出决议、决定的形式难以区分。2019年，常委会对国家监察委员会的授权，如果从宪法和立法法的规定看，可能就有值得研究的地方。经过几十年的探索和改革，有没有可能以法律的形式，使国务院以及各级人民政府的组织相对稳定下来，进而避免一届人大、一个方案、一届政府而导致各级行政机关不断地进行大调整、大改变？ 2.一揽子国务院机构改革的事项，应当由全国人大还是它的常委会作出决议、决定，缺乏标准。其中，一个决议、决定，只有同时具备以下两个条件，其性质才是法，属于法的渊源之一：（1）依法作出或者发布。这些特殊区域有的已经变成行政区域，有的虽然没有变成行政区域，但已具有行政区域的特点、功能。例2： 对于刑事诉讼法的实施问题，常委会在1980年2月通过了关于刑事诉讼法实施问题的决定，4月又通过了关于实施刑事诉讼法规划问题的决议，而1980年通过了关于成立最高人民检察院特别检察厅、最高人民法院特别法庭，审查林彪、江青反革命集团案主犯的决定，1981年却又通过了关于撤销两高特别检察厅和特别法庭的决议。

在341件决议中，由全国人大作出的有75件，由常委会作出的有266件。与没有对决议形式作出规定相对照的是，1954年《宪法》对全国人大及其常委会行使决定权的事项却作了不少规定。

例3：对于全国人大及其常委会会议的召开以及代表选举方面的具体事项，常委会一般以作出决议的方式解决问题。如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中，就表述为决定设立经济特区，决定批准三峡工程。

对这一问题的认识，需要与前述1954年《宪法》和1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的法令联系起来。2.凡宪法法律规定应当作出决议的事项，就应严格执行宪法法律的规定。

比如，深圳、珠海、厦门、汕头等4个经济特区是1979年、1980年由中共中央、国务院批准设立的，但海南岛是1988年由全国人大会议以决议的方式批准设立的，而新疆的喀什经济特区则是2010年中央新疆工作会议上由中共中央批准设立的。以决议为例：每年全国人大会议对一府两院和常委会工作报告所作的决议，主要是政治性质的评价、态度和要求，不具一般法律规范的特点，所以，应当强调它的政治效力。4.如何看待决议、决定与法律相比的正当性和权威性？这可能是比较复杂的问题。再看权威的《现代汉语词典》的解释。

（一）决议、决定有什么区别 实践中，全国人大及其常委会作出的决议、决定，仍然存在界限不清晰甚至混乱的地方。先说第一个条件，全国人大及其常委会所作出的决议、决定，有的有宪法法律的依据，有的没有宪法法律的依据。

6.一般法律问题的决定，均由国家主席签署。比如，1979年，全国人大通过的地方组织法规定，要在县以上地方人大设立常委会，将地方各级革命委员会改为人民政府，这部法律自1980年1月1日起实施。

但是，什么叫决议，什么叫决定，决议、决定所规范的事项分别是什么，与权力机关行使其他职权的载体有什么区别，两者具有什么样的法律效力，全国人大及其常委会在实践中应当如何科学地运用决议、决定来行使职权，并为地方人大及其常委会行使职权提供参照和示范作用，等等，都是长期以来没有引起足够重视和充分讨论的问题。相反，如果没有具体的执行内容和法律责任，也得不到执行，就不会有效力。

对于法律解释，作出的就是针对某个法律条文的解释，而不是决定。4.凡属号召性、倡导性、加强性的事项，以称决议为宜。（6）凡属修改法律的事项，一律称决定，这方面已形成惯例。这方面，可以由全国人大常委会，也可以由委员长会议或者法制工作委员会，甚至秘书长办公会议，作出一个专门的决议或者决定，对以下问题予以明确和规范：（1）全国人大及其常委会作出的决议、决定与党中央、国务院以及其他中央国家机关的决议、决定如何区分。

因为一府一委两院以及中央军事委员会的组织和职权，都是由全国人民代表大会产生和赋予的，也是宪法明确规定的，如果由常委会进行调整，恐怕就应当十分慎重。根据《中央人民政府组织法》和1949年由中央人民政府委员会会议通过的《政务院所属各机关组织通则》的规定，召开会议不仅是中央人民政府委员会，也是政务院及其所属各机关行使职权的重要形式。

从《共同纲领》开始实施到1954年《宪法》之前，全国政协代行了全国人大的职权，在政协闭会期间，中央人民政府委员会又实际行使了应当由后来设立的全国人大常委会行使的职权。所以，决定的效力不可能高于法律、法令，合理的解释恐怕只能是：全国人大及其常委会的决定虽然可以作为拟定法律、法令的根据，但毕竟不能等同于法律、法令，它仅类似于拟定法律、法令的基础材料和源头，而不具有法律、法令的效力。

四、区分两机关作出决议、决定 以及制定法律权限的几个难点 从实践中的情况看，有以下几个具体问题。这些特殊的自由贸易区域已经具有类似经济特区这类行政区域的特点，不仅有配套的管委会等党政机关，有的地方还设立了自贸区法院，有的地方正在积极研究其中的立法权限和立法内容。

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